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第830期
2021-01-20
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中欧投资协定的深远影响


2020年12月30日,中欧领导人共同宣布如期完成中欧投资协定(China-EU Comprehensive Agreement on Investment,CAI)谈判。中欧在2013年11月宣布启动投资协定谈判,并于2014年1月开始第一轮谈判。历经七年35轮谈判,双方终于实现之前设定的在2020年年底完成谈判的目标。中欧投资协定是一个高标准的投资协定,其完成谈判乃至后续的签署和生效具有重大意义。


中欧投资协定是高标准的投资协定

中欧投资协定对标国际高水平经贸规则,是高标准的投资协定。第一,中欧投资协定是一个全面的投资协定。根据欧盟委员会披露的文本概要,中欧投资协定包括九章,分别是:序言、目标和定义,市场准入和投资自由化,公平竞争,国内监管,透明度和标准制定,金融服务,可持续发展,国家间争端解决机制,机制和最终条款。其中大部分内容在国际上已有的投资协定中都有所体现,只是标准的高低不同;可持续发展主要涉及劳工和环境,相对于中国以往签署的投资协定属于新内容,但在美国签署的投资协定中已经有所涉及;公平竞争包括国有企业、强制技术转让、补贴的透明度等内容,在国际上已有的投资协定中罕有体现。综合看,与国际上已有的投资协定,包括美国的投资协定相比,中欧投资协定的内容是最全面的。第二,中欧投资协定的开放力度很大。投资协定的开放力度体现在市场准入方面,与此相关的章节是市场准入和投资自由化、金融服务。以体现中国对外资开放力度的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》(下称“全国版负面清单”)为参照,中欧投资协定的开放力度要大于全国版负面清单(2020年版,准入限制为33条),也大于自由贸易试验区版负面清单(2020年版,准入限制为30条),以及发改委和商务部在2020年12月31日发布的海南自由贸易港版负面清单(2020年版,准入限制为27条)。除中国已有的负面清单已经或计划放开的准入限制之外,中国还计划在健康(民营医院)、研发(生物资源)、通讯/云服务、计算机服务、国际海运等领域对欧盟企业开放;同时,中国对欧盟还放宽了自然人移动方面的限制,“允许欧盟企业经理和专家在中国工作,时间可达三年,不受劳动力市场测试或配额等限制”,“允许欧盟投资者在进行前期投资考察时自由访问”。欧盟对中国的市场准入还没有披露,欧盟委员会强调,欧盟的开放水平已经很高,并保留了能源、农业、渔业、视听、公共服务等领域的开放。第三,中欧投资协定的规则水平很高。中欧投资协定在公平竞争、国内监管、透明度和标准制定、可持续发展等方面的规则水平高于国际上已有的投资协定。实际上,这些内容更倾向于包括在高标准自贸协定中,而非单纯的投资协定。公平竞争涉及的内容是美欧近些年对中国的主要诉求,是美欧日三方贸易部长会议讨论的焦点,也是世贸组织改革的关注点。其中,强制技术转让是特朗普政府对华301调查报告关注的首要内容。强制技术转让在中美第一阶段经贸协议中已有所体现,中欧投资协定内容与之相比较为类似。公平竞争中涉及到的国有企业和补贴的透明度等内容,在中国谈判或签署的投资协定和自贸协定中尚属首次体现。这表明,中国已经有意参与制定国有企业和补贴的国际经贸规则。可持续发展中涉及的劳工和环境内容在美国签署的投资协定中已有所体现,比如美国-乌拉圭投资协定已有这两项内容,但中欧投资协定的标准更高。此外,中国还放宽了标准制定,“为欧盟企业提供平等进入标准制定机构的机会”。

中欧投资协定具有重大意义

中欧投资协定谈判的完成乃至后续的签署和生效,对于中欧双方及世界经济都具有重大意义。第一,中欧投资协定有利于促进中欧双向直接投资增长。2005年以来,中欧双向直接投资,尤其是中国对欧盟直接投资快速增长。2005年,欧盟对中国直接投资流量为43.48亿美元,2019年已上升到64.44亿美元,增长48.21%。2005年,中国对欧盟直接投资流量仅为1.90亿美元,2019年已上升到106.99亿美元,增长55倍多。目前,中国对欧盟的投资流量已远超欧盟对中国的投资流量。不过,中欧投资仍存在诸多不足。首先,中国对欧盟投资虽然快速增长,但是波动性很强,在不少年份都出现下降,比如2006、2008、2012、2013、2015、2018年。2013年和2015年的下降幅度分别高达26.09%和44.01%。其背后的原因很多,其中一大重要因素是中国对欧盟投资仍面临欧盟市场的诸多限制和不确定性。其次,欧盟对中国投资虽然增长很快,但是速度仍然与中国巨大的市场机会不匹配。此外,欧盟对中国投资占中国吸引外资总量的比重仍很低,2019年仅占4.67%。未来,中国吸引高质量投资的过程也是吸引来自美欧投资的过程。中国的高水平“走出去”也需要将欧盟市场作为重要投资地。中欧投资协定将有利于进一步促进中欧双向投资。第二,中欧投资协定有利于提振世界经济。当前,受中美贸易摩擦和疫情冲击等影响,世界经济陷入衰退。国际货币基金组织2020年10月发布的《世界经济展望》预测,2020年世界产出下降4.4%、货物和服务贸易下降10.4%。虽然2021年产出形势预期较2020年会有所改善,但其前景具有一定的不确定性,且产出的绝对水平需要时间恢复。在全球化发展遇阻的情况下,世界经济需要贸易投资自由化推动增长。中国和欧盟作为世界第二和第三大经济体,通过投资协定推进投资自由化,有利于提振信心,促进全球贸易和世界经济的增长。第三,中欧投资协定有利于中欧加强在全球贸易治理领域的合作。在美国对多边贸易体系的支持力度下降,甚至反对多边贸易体系的背景下,中国和欧盟都表明了支持和维护多边贸易体系的立场。近年来,中欧在维护世贸组织运行、推动世贸组织改革等方面加强了合作。在世贸组织争端解决机制上诉机构瘫痪的情况下,中欧推动发起建立了“多方临时上诉仲裁安排”。中欧投资协定谈判的完成,意味着中欧在许多投资规则方面达成了共识,有利于未来在世贸组织改革中强化合作。中欧投资协定的许多内容同时是高标准自贸协定的内容,且即使在高标准自贸协定中也属于比较“难啃的骨头”,因此,投资协定的达成也将为未来中国与欧盟开展自贸协定谈判奠定坚实的基础。

中欧投资协定助力中国改革与发展

对于中国而言,中欧投资协定将在推动改革与开放、促进经济发展及改善国际关系环境等方面产生积极影响。第一,中欧投资协定将促进中国的开放和经济发展。在中国构建双循环新发展格局的背景下,中国吸引外资的目的将是为国内循环服务,吸引外资的方向则从注重“量”转向注重“质”。中国不再是简单地通过政策优惠和劳动力成本优势吸引外资,而是通过优化营商环境吸引外资。中国对欧盟外资的开放,意味着欧盟企业来中国投资的壁垒和成本将大幅下降。未来投资开放还会扩展到其他国家和地区,以吸引更多高质量投资,促进国内循环和经济发展。同时,中国企业到欧盟市场投资也将面临更为确定的环境和更少的限制,有助于保障中国企业高水平“走出去”。中国目前对欧盟投资主要是制造业,需要通过高水平“走出去”获得美欧等的技术、管理和营销技能,支持国内的自主创新和企业升级。第二,中欧投资协定将进一步推动中国的改革。中欧投资协定的高水平规则表明,中国将在相关领域进行改革,尤其是在协定涵盖的国有企业、补贴、技术转让、国内监管、劳工、环境等方面。这也体现了中国进行改革的坚定决心。目前改革存在的许多难点也都是高标准国际经贸规则所包含的内容,更是中国参与全球治理过程中绕不开的领域。因此,以参与高标准自贸协定和投资协定为契机,将进一步推动中国自身的改革。第三,中欧投资协定将有助于改善中国的国际关系环境。当前,中美关系已发生深刻的变化。在未来10—15年,中国的经济总量将超越美国。在这种背景下,美国对中国的遏制将持续存在,表现在国际经贸领域,美国将企图主导规则的制定,推进将中国排除在外的自贸协定。预计拜登出任美国总统之后,将致力于修复与欧盟的关系,重启美欧的跨大西洋贸易投资协定(TTIP)谈判,并在世贸组织改革中联合欧盟和日本对中国施压。在拜登政府上台之前,中欧完成投资协定谈判,有利于加强中国与欧盟的关系,在缓冲美欧联合方面发挥一定的作用。 综上所述,中欧投资协定将有利于促进中欧双向投资增长,提振世界经济,强化中欧经贸合作。对于中国而言,中欧投资协定在推动改革开放、经济发展等方面具有十分积极的意义。下一步,中欧双方将开展文本审核、翻译等工作,此后将完成协定的签署;协定签署后,将在双方完成各自内部批准程序后生效。中欧双方仍需要共同努力、克服困难,推进协定的签署和生效,使中欧投资协定真正发挥作用。
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